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UNO "STATO” SCHIZOFRENICO

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UNO "STATO” SCHIZOFRENICO

Il Quadro Strategico Nazionale 2007-2013

 

 

Mentre infuriano le liti tra maggioranza e opposizione, tra governo centrale e regioni, tra Stato e cittadini sulla Legge finanziaria, cioè sulle risorse che l’Italia intenderà spendere nel prossimo anno, l’Europa richiede a noi (ed ad ogni Stato che ne fa parte) una Strategia complessiva cui fare riferimento per delineare, a sua volta, le linee guida cui si ispirerà per sviluppare una politica di coesione comunitaria nei prossimi 6 anni.

Il Ministero dello Sviluppo Economico (ed in particolare il Dipartimento per le Politiche di Sviluppo) ha avuto l’arduo compito di coordinare, a livello nazionale, le attività che hanno portato alla stesura di un documento importante per capire, sulla base delle analisi del nostro recente passato, il presente e soprattutto le strategie per il nostro futuro prossimo.

Anche se assistiamo, in queste fasi convulse, ad un furioso mercanteggiare tra categorie professionali, apparati dello Stato, enti locali alla ricerca di risorse economiche (che nel corso dell’anno spesso gestiscono in maniera clientelare vergognosa, contribuendo così ad aumentare il pauroso deficit nazionale), ci auguriamo (anche se dubitiamo che qualcuno lo legga e lo capisca, visto il linguaggio fin troppo burocratico che lo denota) che la conoscenza e la riflessione su un documento “di visione strategica” possa aumentare il grado di coscienza di tutti sull’urgenza e la serietà delle responsabilità e degli impegni che il nostro Paese (e ognuno di noi, suoi cittadini) si assume di fronte alla comunità internazionale.

 

Che cosa è il Quadro Strategico Nazionale 2007-2013

La proposta di “Regolamento generale sulla politica di coesione comunitaria per il periodo 2007-2013” prevede un approccio programmatico strategico e un raccordo organico della politica di coesione con le strategie nazionali degli Stati membri. A tal fine, l'Italia dovrà presentare all'Unione Europea un Quadro Strategico Nazionale con l'obiettivo di indirizzare le risorse che la politica di coesione destinerà al nostro Paese, sia nelle aree del Mezzogiorno sia in quelle del Centro-Nord.

Nelle Linee guida” (approvate il 3 febbraio 2005) Stato, Regioni, Enti locali hanno deciso di cogliere l’occasione del Quadro per consolidare e completare l'unificazione della programmazione delle politiche regionali comunitaria e nazionale e per realizzare un più forte raccordo di queste con le politiche nazionali ordinarie, e hanno definito gli indirizzi per la scrittura del Quadro.

Le “Linee guida” hanno avuto un lungo iter procedurale che ha visto, tra l’altro, la valutazione dei risultati del precedente Quadro 2000-2006, il confronto strategico tra Stato e Regioni ed un forte confronto con il partenariato economico-sociale e con le rappresentanze degli Enti locali.

Nella prima fase ciascuna Regione e Provincia autonoma e il complesso delle Amministrazioni Centrali hanno predisposto un proprio Documento strategico preliminare (“Documento Strategico Preliminare Nazionale” e “Documenti Strategici Regionali”). Nel caso del Mezzogiorno, le Regioni hanno anche realizzato, in modo coordinato e con il Dipartimento per le Politiche di Sviluppo e Coesione, un documento comune denominato “Linee per un nuovo Programma Mezzogiorno” (DSM).
La seconda fase è stata dedicata al confronto fra i diversi livelli di governo e le parti economiche e sociali in Tavoli tematici e Gruppi di lavoro, con la produzione di documenti congiunti. Su questa base si è quindi proceduto alla stesura di una
Bozza tecnico-amministrativa del Quadro”, condivisa dalle parti, che costituirà la base delle valutazioni anche politiche che dovranno condurre all’invio di una versione definitiva del documento alla Commissione europea.

Il Quadro è accompagnato da altri documenti istruttori predisposti dal Dipartimento per le Politiche di Sviluppo e da altre Amministrazioni (disponibili nel sito del Ministero dello Sviluppo Economico – Dip.to per le Politiche di Sviluppo http://www.dps.tesoro.it).


La “Bozza tecnico-amministrativa del Quadro

Le priorità e le condizioni dell'intervento pubblico prefigurate nel Quadro attuano indirizzi generali che Stato e Regioni, in linea con il primo e il secondo Memorandum italiano sulla riforma della politica di coesione (alla base dell'azione italiana nel negoziato sul bilancio europeo), hanno fissato nelle "Linee guida".

La cosa che più mi ha colpito leggendo l’intero documento (redatto in un linguaggio amministrativo fortemente caratterizzato per la sua tecnicità e, quindi, di non facile lettura) è stata questa frase: “Al centro della politica di coesione e di riequilibrio economico-sociale stanno le persone: l'aumento del loro "star bene" è l'obiettivo ultimo di ogni intervento.” Peraltro subito seguita (e “bilanciata”…) da quest’altra: “Lo strumento per conseguire questo risultato in modo stabile è l'aumento della competitività delle imprese e dell'intero sistema economico e sociale.”

Sulla base di questo quadro concettuale e di questi indirizzi sono state definite 10 Priorità tematiche (vedi Riquadro) che costituiscono il panorama delle finalità della programmazione 2007-2013.

Esse sono rivolte a obiettivi di produttività, competitività e innovazione da perseguire in tutto il Paese, declinate con intensità e modalità differenziate fra le due macro-aree (Centro Nord e Mezzogiorno) e fra gli obiettivi comunitari di riferimento ("Convergenza"; "Competitività regionale e occupazione"; "Cooperazione").

Per ciascuna priorità sono indicati i requisiti che gli interventi devono avere affinchè la priorità stessa sia attuata efficacemente: regole di selettività, dei progetti e degli attuatori, forme di intervento dettate dall'esperienza acquisita; errori da evitare; metodi valutativi da adottare, ecc.


Le priorità… nelle “Priorità”: i Servizi essenziali e obiettivi di servizio

E’ principio giuridico assoluto in Italia (patria del Diritto con la D maiuscola) che “La legge è uguale per tutti” ma… con alcune eccezioni.

Dopo l’enunciazioni delle 10 Priorità il capitolo successivo del documento ministeriale così recita:

Al fine di creare una mobilitazione culturale e politica attorno al miglioramento effettivo dei servizi, alcuni di essi, caratterizzati da particolare rilievo e visibilità per i cittadini, prevederanno nel Quadro "obiettivi vincolanti di servizio". Sarà così possibile creare le condizioni affinché gli interventi della politica regionale siano effettivamente aggiuntivi rispetto a quelli della politica ordinaria, producendo in questi ambiti non solo effetti finanziari e di processo ma anche effetti reali. La scelta riguarda principalmente l'area del Mezzogiorno.

Al momento, la scelta è relativa a quattro obiettivi di servizio, centrali per la strategia:

elevare le competenze degli studenti e la capacità di apprendimento della popolazione,

innalzare la partecipazione delle donne al mercato del lavoro,

tutelare e migliorare la qualità dell'ambiente per i servizi idrici integrati ...

... e per la gestione e lo smaltimento dei rifiuti urbani.

Alla forte rilevanza e visibilità, che possono farne un punto focale per la politica nel Sud, questi obiettivi uniscono la possibilità di essere misurati da appropriati indicatori (descritti nel Quadro) e sono riconducibili in maniera sufficiente alla responsabilità di ben individuabili livelli di governo. Il concorso di più livelli di governo richiesto dal conseguimento di questi obiettivi richiede spinge, comunque, a "contrattualizzare" in appositi Accordi gli impegni reciproci delle diverse parti.


Risorse disponibili, previsioni di spesa e aggiuntività della politica regionale

Ma per “contrattualizzare” ci vogliono dei soldi. E i soldi ci sono?

Nel capitolo successivo del documento ministeriale così ci rassicura:

La versione definitiva del Quadro conterrà, in un quadro finanziario unico pluriennale di cassa, le previsioni programmatiche della spesa in conto capitale fino al 2015 distintamente per il Centro Nord e il Mezzogiorno coerenti con i documenti nazionali di programmazione e con gli specifici impegni relativi alla politica regionale. In particolare:

per le risorse comunitarie e per il relativo cofinanziamento nazionale, verrà elaborato un profilo di spesa coerente con gli impegni comunitari e verrà stabilita l'entità, e la ripartizione fra Stato e Regioni, del cofinanziamento, a partire dalle indicazioni tecniche della bozza di Quadro e dalle istruttorie tecniche condotte dal DPS;

per le risorse della politica regionale nazionale (ora Fondo per le aree sottoutilizzate), si dovrà dare seguito all'impegno assunto nelle Linee guida approvate con Intesa fra Stato e Regioni di rendere settennale l'impegno programmatico di competenza; su tale base, verrà stabilita l'entità annuale dei finanziamenti a partire dalle indicazioni tecniche della bozza di Quadro; muovendo dalla riconferma di un riparto di tali risorse nella misura dell'85 per cento al Mezzogiorno e 15 per cento al Centro-Nord, potrà quindi essere costruito un profilo pluriennale di spesa che tenga anche conto del volume di risorse già assegnato, programmato e, in misura significativa, impegnato in questi anni;

per le risorse ordinarie, andrà deciso se fissare nel 30% o in un valore più elevato (più prossimo alla quota di popolazione, pari al 36 per cento) la quota della spesa ordinaria in conto capitale destinata al Mezzogiorno; in coerenza con gli obiettivi generali di spesa ordinaria in conto capitale, si potrà così costruire un profilo di spesa per macro-area coerente con le valutazioni macroeconomiche dei documenti nazionali di programmazione.

L'effettivo conseguimento dei profili di spesa che verranno programmati dovrà garantire l'obiettivo di genuina aggiuntività della politica regionale. Sarà a riguardo necessario rimuovere una serie di fattori che hanno fortemente frenato l'aggiuntività nel 2000-2006: in questo periodo, infatti, la politica ordinaria non ha conseguito l'obiettivo di destinare al Mezzogiorno il 30% della spesa in conto capitale, mentre il peggioramento delle condizioni di finanza pubblica e la modesta capacità di previsione della spesa da parte delle amministrazioni pubbliche centrali e regionali hanno concorso a ostacolare la spesa.

Il Quadro definitivo dovrà prevedere:

una maggiore cogenza, anche con il ricorso a meccanismi sanzionatori, del vincolo di destinazione territoriale della spesa, anche per grandi "enti pubblici" di spesa;

una esplicitazione della strategia di intervento ordinario, da parte delle Amministrazioni coinvolte nell'attuazione del Quadro; e il loro contemporaneo maggiore coordinamento con le Regioni;

il miglioramento dei metodi di previsione della spesa da parte delle diverse amministrazioni;

l'armonizzazione del ciclo finanziario con il ciclo progettuale e la contemporanea garanzia che il perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica non impedisca il conseguimento degli obiettivi di spesa in conto capitale.

L'effettiva aggiuntività finanziaria del programma dipende, fra l'altro, dalla positiva risoluzione, in sede di Documento di programmazione economico-finanziaria e di Legge finanziaria, della tensione fra obiettivi di spesa e di finanza pubblica. Il successo di molti assi prioritari della strategia dipende, a sua volta, da scelte di politica o pianificazione nazionale: le priorità della ricerca e delle reti, che richiedono piani nazionali condivisi e realistici; la priorità dell'inclusione sociale e della sicurezza, che richiede, specie nel Mezzogiorno, una politica ordinaria più incisiva; la priorità di mercati concorrenziali ed efficaci, che richiede misure filo-concorrenziali e, al tempo stesso, il disegno di indirizzi per il sistema produttivo, definiti come "politica dei vantaggi comparati".

Gli obiettivi settennali che saranno contenuti nella versione definitiva del Quadro devono perciò diventare un punto di riferimento condiviso, su cui non tornare, della programmazione economica e finanziaria annuale.


Concludendo…

Mentre finivo di scrivere questo articolo si è conclusa l’estenuante maratona per la Legge finanziaria, durata molto più di quella assai più mediatica di Telethon, ma che ha avuto per lo più interesse solo per gli addetti ai lavori.

Le notizie filtrate attraverso i mezzi di informazione hanno prodotto una serie umori contrastanti nell’opinione pubblica, portata spesso a giudicare in maniera partitica “distorta” un complesso di disposizioni di spesa lungo e articolato, piuttosto oscuro nel linguaggio (forse volutamente…) e talvolta platealmente divergente dalle buone intenzioni che lo avevano ispirato.

Dopo il lavoro di coordinamento formale e il voto definitivo della Camera dei Deputati, la versione finale della Legge finanziaria 2007 è stata finalmente approvata il 21 dicembre: durante il passaggio parlamentare sono stati accorpati, riscritti e integrati, a colpi di emendamenti e maxi-emendamenti, i 217 articoli originari del disegno di legge, varato dal Consiglio dei Ministri del 29 settembre scorso.

La forma stessa in cui si presenta oggi (un articolo unico, lungo 1364 commi) lascia perplessi: praticamente una selva di provvedimenti, distribuiti in modo spesso disomogeneo lungo l’articolo unico.

Articolo unico che forse segnala il bisogno inconscio di “unità” per uno Stato per lo più schizofrenico, sempre alla ricerca di strategie “economiche” per risolvere problematiche che economiche non sono o non solamente.

A partire dall’allontanamento dei cittadini dalla politica, all’ignavia dei giovani che non conoscono la struttura e le funzioni dell’Amministrazione centrale e delle Regioni, dalla percezione di un senso di distanza anche dalle Istituzioni europee, dalla consapevolezza che il denaro da solo non ha mai dato ne mai darà la felicità né ad un individuo né ad uno Stato.

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Riquadro


LE 10 PRIORITÀ


Priorità 1. Miglioramento e valorizzazione delle risorse umane

La diagnosi condotta mostra la priorità assoluta di conseguire più elevati livelli di competenze e di capacità di apprendimento continuo della popolazione. E' indispensabile concentrare maggiormente l'azione della politica aggiuntiva, nella consapevolezza che solo un impegno significativo della politica ordinaria possa consentire l'attuazione compiuta delle riforme e dei traguardi definiti in sede europea.

Nel Centro Nord, sviluppando l'esperienza acquisita nel 2000-2006, i sistemi formativi verranno rafforzati nel senso di promuovere l'apprendimento lungo l'arco di vita e le capacità di competere attraverso metodi innovativi e considerando le necessità specifiche dei diversi target di utenza e dei territori.

Nel Mezzogiorno, accanto a questi stessi interventi e tenendo conto del fortissimo divario di competenze che si registra anche per la popolazione studentesca, verrà sviluppata, anche in termini quantitativi, la politica regionale per l'istruzione intrapresa nel 2000-2006, che ha mirato a colmare quel divario con progetti mirati e con un forte coinvolgimento dei docenti, dei discenti e degli interessi locali.

In generale, per la qualità dei sistemi formativi e di istruzione verranno previste: azioni di monitoraggio qualitativo e di valutazione; impiego di indicatori di qualità nell'accreditamento delle strutture formative; previsione di un sistema nazionale di definizione delle qualifiche e di certificazione delle competenze. La progettazione degli interventi verrà inoltre più fortemente legata all'analisi e alle tendenze dei sistemi produttivi locali e integrata con le altre azioni della politica regionale. Nell'ambito dell'azione rivolta all'adattabilità e all'imprenditorialità, particolare attenzione verrà posta alla formazione dei "piccoli imprenditori", coinvolgendo più fortemente le imprese nel disegno dei progetti.


Priorità 2. Ricerca e innovazione per la competitività

Oltre che attraverso il rafforzamento continuo delle competenze, il ritardo di produttività va aggredito direttamente dedicando una parte rilevante della politica regionale alla ricerca e all'innovazione. Ne devono essere principi guida una più forte selezione dei progetti e dei beneficiari in base a criteri di merito fondati su standard internazionali, e il ricorso intenso alla valutazione ex post dei risultati. Superando la netta distinzione fra ricerca e di base e applicata, verranno, in primo luogo, finanziati centri di ricerca e ricercatori che operano sulla frontiera della ricerca, favorendo la cooperazione fra più centri, nazionali e internazionali. Imprescindibile in questo disegno è la valorizzazione e qualificazione del capitale umano, da promuovere incentivando la mobilità internazionale e intersettoriale dei ricercatori, e assicurando un coinvolgimento dei lavoratori nei processi innovativi che la tecnologia dell'informazione rende possibile.

La connessione e l'avanzamento comune dei sistemi di ricerca e delle imprese verranno perseguite favorendo l'azione di "mediatori della conoscenza", dotati di appropriati requisiti e capaci di assicurare dialogo e integrazione della catena del valore fra i due sistemi attraverso: tecniche di valutazione dei fabbisogni/opportunità di innovazione, identificazione di partners, avvio di progetti congiunti. Al tempo stesso, la trasformazione della conoscenza in applicazioni produttive verrà promossa attraverso quelle forme di finanza innovativa che hanno dato segnali di successo.

Politiche mirate per contrastare la sottoutilizzazione della tecnologia dell'informazione da parte di imprese, pubblica amministrazione e cittadini, completano il quadro di questa priorità. Oltre che a sostenere l'offerta di servizi di rete nelle aree poco appetibili per gli operatori di mercato, queste politiche dovranno promuovere l'effettivo utilizzo di tali tecnologie ai fini di innovazione degli assetti organizzativi. Alla politica ordinaria sta la responsabilità di assicurare una mobilitazione di strumenti e risorse atta a sostenere l'impegno complessivo del Paese verso il conseguimento degli obiettivi fissati in sede europea, senza sovraccaricare la politica regionale aggiuntiva di ambizioni che eccedono le sue concrete possibilità di intervento e ne mortificano la specifica vocazione. A essa resta anche il compito di garantire alcune fondamentali precondizioni nel sistema della ricerca, nelle politiche per il capitale umano, nella Società dell'informazione per promuovere, attraverso il riconoscimento del merito e la piena applicazione del quadro normativo e regolamentare, migliori e più efficaci condizioni concorrenziali.


Priorità 3. Uso sostenibile ed efficiente delle risorse ambientali per lo sviluppo

Il recupero dei divari regionali nella qualità ed efficienza dei servizi ambientali rappresenta una priorità centrale del Quadro, sia per i benefici diretti che può arrecare al benessere dei cittadini, sia per l'effetto positivo sull’attrattività dei territori e nell’attivazione di nuove filiere produttive e di ricerca e innovazione. La priorità è particolarmente rilevante per il Mezzogiorno, in virtù dei suoi ritardi e del ruolo delle risorse naturali per lo sviluppo dell'area.

Gli indirizzi del Quadro riguardano fra gli altri, e in via prioritaria, la produzione di energia da fonti rinnovabili, e il miglioramento del servizio idrico e della gestione dei rifiuti. Altri importanti ambiti di intervento, quali la difesa del suolo e la bonifica dei siti inquinati, saranno inseriti nella programmazione operativa sulla base della valutazione dell'efficacia degli interventi già programmati, previsti nei piani e dotati di copertura finanziaria.

L’efficace attuazione della politica regionale è subordinata ad alcune condizioni trasversali, al cui conseguimento la politica regionale può in alcuni casi contribuire, ma di cui si farà carico la politica ordinaria: in primo luogo, la salvaguardia della sua aggiuntività, oggi fortemente compromessa da una inadeguata mobilitazione della politica ordinaria; una maggiore certezza e stabilità del quadro normativo e di regolazione, anche attraverso la piena applicazione delle direttive comunitarie e una più decisa apertura al mercato; il rafforzamento del sistema complessivo di governance, nel quadro di una precisa attribuzione delle responsabilità istituzionali al livello centrale/territoriale e accelerando il rientro all’ordinarietà delle gestioni commissariali; una maggiore sensibilizzazione e partecipazione attiva dei cittadini e degli attori economici e sociali nei processi decisionali, anche al fine di prevenire e minimizzare i conflitti. Per quanto riguarda l’energia, la strategia dovrà avere natura interregionale al fine di dimensionare in modo appropriato il ricorso alle diverse fonti, di garantire il massimo effetto di attivazione della produzione interna, di assicurare il pieno ricorso alle forme più avanzate di tecnologia.

Nel servizio idrico e nella gestione dei rifiuti, la strategia per Mezzogiorno è finalizzata alla qualità ed efficienza dei servizi resi ed è centrata, così come per la difesa del suolo e per le bonifiche, sul completamento delle riforme di settore e dei processi di pianificazione e programmazione e sulla realizzazione degli interventi infrastrutturali previsti dagli strumenti di piano adottati, nonché sul rafforzamento delle azioni di prevenzione e contrasto delle attività illecite e criminali nei settori ambientali. Priorità verrà data al soddisfacimento degli obiettivi di servizio e al raggiungimento degli standard ambientali comunitari.


Priorità 4. Valorizzazione delle risorse naturali e culturali per l'attrattività e lo sviluppo

In uno scenario di crescente mobilità internazionale di capitali e persone, l’attrattività delle regioni italiane è favorita dal potenziale vantaggio comparato rappresentato dalla dotazione di risorse naturali, paesaggistiche e culturali e dalla buona qualità della vita riconosciuta come elemento distintivo del nostro Paese. A fronte dell’inasprirsi della concorrenza internazionale, l’effettiva affermazione di tale vantaggio deve essere tuttavia rafforzata e rilanciata. Da questa esigenza scaturisce questa priorità, che individua la strategia per aumentare l’attrattività territoriale e creare opportunità di crescita e occupazione fondate sulla valorizzazione della rete ecologica e della biodiversità e del patrimonio culturale, attraverso: lo sviluppo sostenibile del turismo e la valorizzazione del suo indotto, in particolare agro-alimentare; l’attivazione di nuove filiere produttive collegate alle risorse naturali e culturali; la produzione di sinergie in termini di qualità della vita e identità territoriale. Tale strategia coniuga le esigenze della tutela e conservazione con quelle dello sviluppo sociale ed economico, garantendone le condizioni di sostenibilità nel medio-lungo periodo.

Il Quadro individua i requisiti che la strategia dovrà avere per essere efficace: assicurare un approccio integrato al complesso delle risorse disponibili sul territorio; garantire la sostenibilità organizzativa e finanziaria degli interventi a regime; concentrare le risorse su priorità tematiche territoriali. Particolare rilievo avranno la capacità delle Regioni e degli Enti Locali, di cooperare con centri di competenza nazionale, e l'effettivo orientamento al mercato dei pacchetti turistici territoriali.


Priorità 5. Inclusione sociale e servizi per la qualità della vita e l'attrattività territoriale

Questa priorità segnala che le condizioni di vita di cittadini e l'accesso alle opportunità hanno un ruolo centrale nel condizionare le capacità di attrazione e il potenziale competitivo di un'area. A questo risultato convergono le altre priorità del Quadro, ma esso richiede, in particolar modo per il Mezzogiorno, e, nel caso della sicurezza, per le quattro Regioni "Convergenza", il riconoscimento di una specifica priorità. Con essa l'azione della politica regionale aggiuntiva entra in ambiti primariamente rimessi alle responsabilità delle politiche ordinarie, cui restano affidate le funzioni perequative e le responsabilità di garantire adeguate condizioni di sicurezza del territorio, e la regolazione di cornice di più eque e regolari condizioni di accesso e partecipazione della popolazione immigrata.

La forte aderenza alle specificità territoriali necessaria per l'efficacia di questa politica richiede: un deciso rafforzamento del ruolo del partenariato economico e sociale, nel disegno e nell'attuazione, anche per realizzare quella mobilitazione sociale che è la chiave per assicurare la visibilità e verificabilità dell'azione amministrativa; una più estesa adozione degli strumenti di cooperazione interistituzionale che, come segnala l'esperienza, consentono di integrare e rafforzare le risposte dei servizi sociali, sanitari, delle politiche del lavoro, in una visione unitaria e con forte radicamento territoriale; più robuste capacità e competenze specifiche della Pubblica Amministrazione per migliorare la qualità ed efficacia dei servizi offerti; una accresciuta trasparenza e una migliore capacità di sfruttare le tecnologie dell'informazione per ridurre l'opacità dell'azione amministrativa e promuovere migliori condizioni di accesso alle opportunità e ai servizi.

Per la sicurezza, dove è necessaria una discontinuità rispetto all'azione, pur rilevante, sinora intrapresa, l'intervento sarà calibrato sulle specifiche esigenze locali, con un più stretto coordinamento fra i soggetti interessati, specie fra Prefetture e Enti locali, e prevederà attività formative mirate all'integrazione di conoscenze fra soggetti pubblici e privati.


Priorità 6. Reti e collegamenti per la mobilità

La riduzione del gap di accessibilità che caratterizza tutte le aree del paese e delle specifiche strozzature che vi concorrono è compito della politica ordinaria. Se questa rafforzerà la sua capacità di pianificazione strategico-operativa, stabilendo in modo concertato tra Stato centrale e Regioni le priorità, definendo tempi realistici di attuazione, e verificando e informando in modo trasparente sui risultati, allora la politica regionale potrà accelerare l'attuazione con finanziamenti aggiuntivi e potrà integrare i progetti maggiori con azioni di "rammaglio" del territorio.

Nel Mezzogiorno, dove più grave è il ritardo, condizione preliminare è che la politica ordinaria nazionale consegua non solo nelle assegnazioni, negli impegni giuridicamente vincolanti, ma anche nella spesa e nella realizzazione degli interventi, l’obiettivo di destinare all'area una quota superiore al 30% delle risorse ordinarie. La programmazione operativa terrà conto della limitatezza delle risorse disponibili, dei processi di condivisione degli interventi selezionati (in particolare per le grandi opere) da parte delle popolazioni interessate, della necessità di perseguire la massima tempestività di realizzazione, dando priorità ai progetti attuativi delle linee strategiche (e dei piani operativi) già avviati e/o programmati da completare, assicurando la massima integrazione tra politiche delle reti e politiche territoriali, anche fra aree limitrofe al di là dei confini amministrativi, e ponendo al centro i servizi da rendere. In queste condizioni, la politica regionale dovrà concentrarsi sul rilancio della logistica per un ricollocamento strategico di porti e aeroporti. Occorre, in particolare, superare la scarsa efficienza organizzativa e la poca concentrazione del sistema portuale attraverso interventi che sfruttino le potenzialità della tecnologia dell'informazione. Il completamento della rete e degli ulteriori nodi dovrà essere perseguito con priorità per la ferrovia. Dovrà essere promossa la connessione delle aree produttive e dei sistemi urbani alle reti principali. In un contesto di forte aumento della concorrenza del trasporto pubblico locale assicurato dalla politica ordinaria, si dovrà indirizzare l'intervento in questo ambito a privilegiare l'accesso ai servizi essenziali. Occorre, anche attraverso l’adozione di robusti meccanismi di selezione delle priorità, tendere a disegnare contestualmente l'infrastruttura, la sua manutenzione e il servizio offerto e, nel contempo, tenere conto dei vincoli e delle condizioni di contesto e della sostenibilità gestionale e finanziaria, anche attraverso un opportuno processo di selezione dei progetti che privilegi indicatori e obiettivi di “efficacia logistica”. Ne discende anche la necessità di un forte rafforzamento della capacità progettuale degli enti di gestione di rete (in particolare ANAS e RFI).


Priorità 7. Competitività dei sistemi produttivi e occupazione

L'esperienza degli scorsi anni mostra che l'efficacia generale della strategia può essere accresciuta se all'integrazione territoriale dei servizi previsti dalle altre priorità si affianca un specifico asse di intervento capaci di promuovere "progetti integrati locali" e se, più che nel passato, tali progetti accentuano la loro componente rivolta alle risorse umane e al mercato del lavoro. Non appare opportuno lanciare nuovi strumenti generali, ma è piuttosto utile partire dalla valutazione, consolidata nei territori, dei risultati sin qui raggiunti - molto variegati - dai diversi strumenti in essere ed esercitare su questa base una forte capacità di scelta e di selezione. E' poi necessario aprire la progettazione locale a centri di competenza e soggetti nazionali forti e all'interconnessione con le reti lunghe sulle quali ha luogo lo scambio di capitali, saperi e tecnologie, integrandola con progetti territoriali di area vasta, anche internazionale da sviluppare entro l’Obiettivo Cooperazione. Laddove non vi siano le condizioni per esprimere una progettualità complessa coerente con tali indirizzi, saranno realizzate azioni di capacitazione del territorio e di accompagnamento delle coalizioni locali.

I contenuti della strategia prevedono azioni di politica industriale (servizi e sistemi complementari di incentivazione) e di internazionalizzazione integrate con la pianificazione territoriale (razionalizzazione delle funzioni residenziali, produttive e ambientali; coerenza con gli aspetti di tutela del suolo, dell’ambiente e del paesaggio) e finalizzate a promuovere processi sostenibili e inclusivi di innovazione e sviluppo imprenditoriale. Tali azioni si completano con gli interventi per aumentare l’inclusività, l’efficienza e la regolarità dei mercati locali del lavoro e del credito e per migliorare l’efficacia dei servizi di intermediazione tra domanda e offerta locale di lavoro, nel contesto di una declinazione territoriale delle politiche attive per il lavoro.


Priorità 8. Competitività e attrattività delle città e dei sistemi urbani

Le città sono uno dei principali propellenti dello sviluppo economico, dell’innovazione produttiva, sociale e culturale sull’intero territorio europeo, sino ad assurgere a “priorità” nelle politiche di sviluppo. Ciò è vero soprattutto in Italia, dove il policentrismo e la qualità dei sistemi urbani, associata a quella delle istituzioni locali, sono una condizione e un’opportunità per una crescita sostenibile e diffusa dell’intero territorio.

Sulla base delle importanti esperienze del periodo 2000-2006, questa priorità si articola in programmi per città metropolitane, valorizzandone la funzione trainante e le potenzialità competitive nei mercati sovra-regionali e internazionali, e per sistemi territoriali inter-comunali, sostenendone le connessioni economico-produttive o l’offerta di servizi a scala territoriale. Questi programmi dovranno inserirsi in cornici istituzionali, strategiche e operative, che garantiscano una visione integrata tra pianificazione urbanistico-territoriale, il sistema storico, paesaggistico-ambientale, e lo sviluppo economico.

Il contributo della politica regionale aggiuntiva si concentrerà attorno ai temi dell'attrazione, della qualità della vita, dei collegamenti materiali ed immateriali. L’analisi delle tendenze demografiche e occupazionali evidenzia che la popolazione cresce significativamente nelle aree peri-urbane ma che maggiori opportunità occupazionali si concentrano ancora nelle zone più centrali; da qui l’enfasi sugli obiettivi di ampliamento dei servizi, e di mobilità su scala comunale e sovra-comunale. La medesima analisi segnala che la concentrazione del disagio in aree periferiche e peri-urbane rende necessario intervenire con obiettivi specifici focalizzati sui temi di lotta alle marginalità nelle stesse, con particolare rilievo nel Mezzogiorno. L'esperienza indica che per evitare il ripiegamento delle amministrazioni locali su investimenti di carattere “quasi-ordinario” e di impatto limitato, vanno concentrate le risorse sugli interventi a maggiore valore aggiunto. La crescita e trasformazione delle economie urbane avverrà infatti attraverso l’attrazione di investimenti per la ricerca e produzione tecnologica e nei servizi avanzati, e la maggiore valorizzazione dei vantaggi competitivi già esistenti in molte città e territori (dai sistemi turistico-culturali, all’alta formazione, all’intrattenimento). Per assicurare il concreto ed effettivo perseguimento di questi obiettivi è indispensabile migliorare la capacità di progettazione e selezione delle iniziative; l’apertura alla conoscenza, alle risorse esterne al partenariato pubblico-privato; e assicurare l’integrazione tra le programmazioni di scala diversa, mediante la governance multilivello e soluzioni gestionali prefigurate nel documento.


Priorità 9. Apertura internazionale e attrazione di investimenti, consumi e risorse

La natura delle risorse potenziali del paese e gli stessi elementi di scenario mostrano che il recupero di competitività del Centro Nord e l’aumento di quello del Mezzogiorno dipendono in maniera rilevante dalla capacità del sistema delle imprese di trarre vantaggio dal miglioramento delle condizioni di contesto per affrontare con più forza la competizione esterna. Decisivi sono qui: il rapido progresso del processo di internazionalizzazione delle imprese, specie nel Mezzogiorno; l’estensione di questo processo anche al sistema delle pubbliche amministrazioni; la contemporanea maggiore apertura di tutto il paese agli apporti di capitale imprenditoriale e umano dall’estero.

La politica regionale, comunitaria e nazionale, può dare un contributo rilevante in questa direzione, sia con gli interventi che rientrano nell'obiettivo "Cooperazione" sia con interventi mirati che traducono i migliori servizi oggetto delle altre priorità in effettiva capacità di apertura e attrazione. Per sviluppare le capacità di internazionalizzazione occorre superare logiche di mero sostegno a breve termine delle esportazioni, promuovere accordi di collaborazione industriale su base internazionale, dare sostegno alle PMI nei loro processi di riposizionamento (cfr. Priorità 2.). Per quanto riguarda l'attrazione degli investimenti, non si tratta, per un paese con elevatissimo risparmio quale l'Italia, di attrarre patrimoni, ma di attrarre capacità imprenditoriali e tecnologie che, legandosi con quelle già esistenti nel territorio, aprano i sistemi produttivi locali, avviando processi virtuosi di innovazione e sviluppo. Il conseguimento di questo obiettivo implica il pieno coordinamento degli attori centrali, regionali e locali competenti soprattutto in merito al compito di Agenzia nazionale per l'attrazione affidata alla società Sviluppo Italia, determinante per il Mezzogiorno. Uno sforzo nazionale della politica ordinaria è anche preliminare per fermare e invertire il deflusso grave e continuo di ricercatori specie nelle discipline scientifiche (cfr. Priorità 2) e per fermare e invertire la progressiva caduta della quota italiana nei flussi in entrata del turismo internazionale (cfr. Priorità 4).


Priorità 10. Capacità istituzionali e mercati dei servizi e dei capitali concorrenziali ed efficaci

Più forte capacità delle istituzioni – che è tutt'uno con un innalzamento dei livelli di legalità, in ogni area del paese – e mercati dei servizi e dei capitali concorrenziali ed efficaci: sono i due requisiti di cornice affinché l’intera politica regionale produca risultati significativi. Si tratta di obiettivi prioritari per tutte le aree del Paese, e che assumono un ruolo decisivo nel Mezzogiorno dove, nonostante i considerevoli progressi conseguiti nel periodo 2000-2006, permangono condizioni di debolezza delle strutture amministrative, una condizione di legalità debole, lesioni particolarmente serie della concorrenza. Per superare tali ritardi, alla politica ordinaria spetta un ruolo rilevante e decisivo, nell'aumento sia della concorrenza sia della legalità. La politica regionale può concorrervi, attraverso il proprio metodo che richiede e induce il rafforzamento della capacità amministrativa e una maggiore concorrenza fra gli attori privati coinvolti. Il ripristino della legalità dove essa è debole potrà essere favorito dal metodo stesso della politica regionale e dal suo ulteriore rafforzamento: la credibilità delle sue regole, la chiara specificazione delle condizionalità, la non rinegoziabilità dei meccanismi sanzionatori e premiali, la certezza dei rapporti fiduciari, l'investimento nella capacità degli amministratori, l'elevata apertura del confronto partenariale. La prevedibilità dell'azione pubblica può divenire in sé fattore di sviluppo. Se per i servizi di pubblica utilità è decisivo, perché la politica regionale sia efficace, un impegno forte e soprattutto continuativo della politica ordinaria nazionale a favore di condizioni di concorrenza, la concorrenza nel mercato dei capitali e il superamento dei suoi fallimenti potranno essere favoriti da una migliore "strategia degli incentivi". In collegamento con l'indispensabile disegno nazionale di una nuova "politica dei vantaggi comparati", si dovranno: minimizzare il ricorso a incentivi generalisti che finiscono assai spesso per prolungare la vita di imprese inefficienti, riducendo la spinta a innovare; proseguire nella strada di un rafforzamento della responsabilità delle banche che partecipano all'allocazione degli incentivi, favorendo lo sviluppo di rapporti fiduciari banca-impresa; orientare gli incentivi verso obiettivi di natura orizzontale, soprattutto nella promozione della ricerca e dell'innovazione (cfr. Priorità 2.).

 

 






 
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